30 Gennaio 2019

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LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO NELLA LEGGE DI BILANCIO 2019-2021

Signora presidente, nel documento di analisi che abbiamo inviato l’8 gennaio scorso alle Commissioni parlamentari, al Presidente del Consiglio ed al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale abbiamo ripreso e commentato i commi e le tabelle finanziarie della legge di bilancio (LB) 2019 e delle previsioni per il 2020-2021 relativi alla cooperazione internazionale allo sviluppo. Abbiamo evidenziato alcune preoccupazioni e suggerito interventi migliorativi. Vorremmo ora riprenderli suddividendoli in quattro brevi capitoli.

I – I dati finanziari

I dati finanziari sono contenuti in particolare nella Tabella Aps, allegato 28 alla LB. L’APS è passato dallo 0,17% del Pil nel 2013 a quasi lo 0,30% nel 2017. Tale progressione – indicata chiaramente dalla legge 125/2014 – avrebbe dovuto portare l’Italia alla media europea dello 0,5% del Pil nella seconda metà degli anni ’20, per raggiungere lo 0,7% entro il 2030. La coincidenza con la scadenza dell’Agenda 2030 non è casuale.

La nota di aggiornamento al Def aveva confermato e rafforzato lo scorso settembre questa progressione, dando alla cooperazione allo sviluppo l’importanza politica che merita. Due mesi dopo, però, la LB inverte tale progressione fissando per il prossimo triennio un andamento dell’Aps piatto, in parte stabile e in parte decrescente. Abbiamo sintetizzato la nostra valutazione complessiva dell’impegno finanziario nel triennio 2019-2021 con tre aggettivi: stazionario, senza ambizione, con trend negativo.

L’inattesa interruzione della progressione degli stanziamenti comporterà necessariamente un rallentamento nei rapporti di cooperazione, nell’attuazione degli impegni internazionali e nella costruzione di solidi partenariati con paesi che hanno assunto o stanno assumendo un crescente interesse per l’Italia. Una correzione finanziaria al rialzo, già durante l’esercizio 2019, rappresenterebbe un atto di responsabilità e lungimiranza politica del Parlamento e del Governo, oltre che di coerenza per passare dalle parole ai fatti nelle politiche di dialogo e di cooperazione in particolare con l’Africa mediterranea, l’Africa subsahariana ed il vicino e medio Oriente.

II – La coerenza delle politiche e il coordinamento degli interventi per risultati efficaci e per il raggiungimento degli obiettivi programmati

L’Aps comprende l’insieme delle risorse pubbliche allocate annualmente ai ministeri per l’attuazione delle politiche di  sviluppo in coerenza con le indicazioni del Comitato di aiuto allo sviluppo (Dac) dell’Ocse e sulla base di accordi vincolanti internazionali ed europei. Si tratta, con differenti previsioni di spesa, dei ministeri dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dell’istruzione, università e ricerca, dell’interno, dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle infrastrutture e dei trasporti, della salute (come ben precisato nell’allegato 28). Anche se per alcuni si tratta di impiego di risorse limitate, l’incoerenza e lo scoordinamento delle politiche rischia di rendere l’azione italiana di cooperazione internazionale meno efficace rispetto agli obiettivi che si vorrebbero raggiungere.

Assicurare il coordinamento della programmazione e delle attività dei ministeri coinvolti dovrebbe essere una priorità per evitare incrinature politiche e facili sovrapposizioni. L’attenzione va in particolare al ministero dell’interno che ha assunto negli ultimi anni grande rilevanza, dato che le regole dell’Ocse-Dac considerano Aps le somme a copertura dei costi relativi ai richiedenti protezione internazionale, protezione temporanea o sussidiaria, ai richiedenti asilo. Nonostante la forte riduzione di tali richieste, la LB mantiene per il triennio 2019-2021 consistenti stanziamenti (Tabella Aps, missione 027), che il ministero dell’interno utilizzerà anche per progetti in paesi della rotta migratoria nell’Africa mediterranea e subsahariana, entrando pienamente nell’ambito della cooperazione pubblica allo sviluppo. Si tratta di € 1.678.991.960 nel 2019, € 1.554.911.709 nel 2020, € 1.452.830.009 nel 2021, più del 30% dell’Aps complessivo dell’Italia, parte dei quali finalizzata alla realizzazione di progetti di sviluppo.

L’incoerenza delle politiche governative appare talvolta evidente. Da un lato c’è una dichiarata intenzione di moltiplicare gli interventi nei paesi più poveri per il rafforzamento delle istituzioni pubbliche, il sistema educativo e formativo, la sicurezza alimentare, lo sviluppo economico, il sistema agricolo e industriale, i servizi sociali e assistenziali, il benessere delle persone, anche in funzione di contenimento dei flussi migratori. Dall’altro non vengono adottate le misure necessarie per poterli realmente moltiplicare questi interventi: mancano una visone e una strategia politica e operativa coerenti con questi obiettivi, manca una tensione a costruire partenariati duraturi per uno sviluppo condiviso e rapporti economici basati su accordi paritari e in linea con gli obiettivi dell’Agenda 2030 sullo sviluppo sostenibile, manca l’impiego di risorse adeguate che dovrebbero raggiungere lo 0,7% del Pil, come l’UE sta programmando per il prossimo bilancio, data l’ampiezza delle sfide che si devono affrontare.

Anche con limitate risorse si possono realizzare iniziative di qualità, come dimostra l’esperienza italiana di cooperazione, ma si tratta di un’azione limitata rispetto a quanto viene richiesto a paesi avanzati come l’Italia dall’interconnessione dei fenomeni e dei problemi globali quali il degrado ambientale, gli eventi catastrofici, i conflitti, la migrazione forzata, la crescente mobilità umana, i divari demografici, gli squilibri economici e sociali, la pervasiva corruzione e criminalità, l’accresciuta coscienza e capacità di reazione a forme di sfruttamento e ingiustizie che perpetuano povertà ed esclusione, l’attrazione del terrorismo come catalizzatore di delusioni, umiliazioni e rancori, le tensioni politiche e commerciali, l’affievolirsi del multilateralismo, le minacce contro la pace …

Ci preme ribadire che la cooperazione allo sviluppo è anche un efficace investimento per il rafforzamento delle relazioni politiche ed economiche del nostro paese, per uno sviluppo sostenibile condiviso, per affrontare in modo integrato il tema dei movimenti migratori e del loro governo controllato e regolare, basato su accordi multilaterali e con i paesi di provenienza e di transito, nel rispetto della dignità e dei diritti di ogni essere umano, con una visione lungimirante e l’ambiziosa finalità di promuovere “relazioni internazionali solidali e paritarie tra i popoli fondate sui principi di interdipendenza e partenariato” (Legge 125/2014, art. 1).

Il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, con il supporto del ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dovrebbe assumere il ruolo politico (che finora non ha assunto) di programmazione e coordinamento di tutte le attività affidatogli dalla legge 125/2014, a partire dal documento triennale di programmazione e di indirizzo della politica di cooperazione allo sviluppo (predisposto dal Maeci, che l’ha impostato intelligentemente focalizzando gli interventi sugli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030) e dalla verifica della coerenza e del coordinamento, come la legge prevede. A parte il ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale e il viceministro competente in materia, il disinteresse dei suoi componenti è stato quasi generale: dal ministro dell’interno a quello della difesa, del MEF, del MISE, del MATTM, del MIT, del lavoro e delle politiche sociali, della salute, del MIUR“. Speriamo almeno nei sottosegretari, dato che “i ministri possono delegare le proprie funzioni in seno al Cics ai sottosegretari competenti per materia”. Consapevoli come siamo che senza programmazione, coordinamento e coerenza politica governativa, tra le enunciazioni e la loro effettiva realizzazione rimarrà un’ampia contraddizione e che gli obiettivi dell’Agenda 2030, che entrano ampiamente nelle attività di cooperazione allo sviluppo, rischiano di allontanarsi invece di essere raggiunti.

III – Gli enti istituzionali della cooperazione allo sviluppo

Ci limitiamo ad alcune osservazioni di rilievo a) sull’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics), istituzionalmente chiamata ad attuare le politiche di cooperazione, al pari delle altre Agenzie europee e internazionali, e b) sulla Cassa Depositi e Prestiti in quanto istituzione finanziaria per la cooperazione allo sviluppo come definita dalla legge 125/2014.

L’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo:

1. E’ senza Direttore da undici mesi e si regge su un solo vice Direttore. L’avviso pubblico per la procedura selettiva è stato pubblicato in GU a marzo 2018; la commissione giudicatrice ha consegnato la propria valutazione a luglio; la pubblicazione dell’esito della selezione è avvenuta il 7 settembre e la Viceministra Del Re ha successivamente presentato la rosa dei candidati selezionati al Ministro Moavero perché inviasse la sua proposta al Presidente del Consiglio, come la legge 125/2014 stabilisce (art. 17, c. 5). C’è stato un ricorso al Tar e l’Avvocatura generale ha fornito al Maeci i necessari pareri tra ottobre e novembre. I soggetti della cooperazione, istituzionali, profit e non profit, contavano quindi sulla nomina del Direttore entro il mese di dicembre scorso oppure sull’annullamento della procedura selettiva e un nuovo avviso pubblico. Invece continua un imbarazzante silenzio che, soprattutto, non fa bene all’Agenzia e al suo lavoro.
2. Riteniamo che lo stanziamento per il suo funzionamento (ricordiamo che si tratta del lavoro delle sedi di Roma, di Firenze e delle venti sedi estere) sia inadeguato (3.383.216 €).
3. L’attuale sede centrale di via Contarini è ormai insufficiente e pone problemi di spazi di lavoro, tali da richiedere quanto prima lo spostamento in un edificio più adeguato per potere assicurare al meglio efficienza e qualità. Questa è una priorità veramente urgente.
4. Non sono ancora stati banditi i concorsi approvati nel 2016 e nel 2017 con le leggi di bilancio. Si tratta: 1) di 60 nuove assunzioni a tempo indeterminato già autorizzate dal Decreto 4 agosto 2017 della PCM/Dipartimento FP; 2) di 10 nuove unità di livello dirigenziale non generale autorizzate dall’art. 1, comma 282, della Legge di bilancio 2018 (Legge 27.12.2017 n. 205).
5. Una spiacevole sorpresa è contenuta nel comma 1118 della LB. All’Agenzia viene accantonata, e quindi resa indisponibile per la gestione per tutto il 2019, la somma di 40 milioni di euro. Le dotazioni accantonate per esigenze di bilancio e rese indisponibili sono complessivamente pari a 2 miliardi di euro e l’allegato 3 annesso alla LB ne definisce la ripartizione tra i ministeri: 40 milioni riguardano la cooperazione allo sviluppo. Sembra quasi una presa in giro: si decide uno stanziamento per il 2019 ma il 10% non potrà essere utilizzato. Riguardando impegni a carattere internazionale, relativi anche all’attuazione dell’Agenda 2030, non si tratta di poca cosa.

La Cassa Depositi e Prestiti ha avuto una giusta attenzione nella LB 2019. “Al fine di rafforzare l’azione dell’Italia nell’ambito della cooperazione internazionale allo sviluppo, anche mediante il potenziamento del ruolo della Cassa depositi e prestiti Spa quale istituzione finanziaria per la cooperazione internazionale allo sviluppo, anche in coerenza con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite” – così recita il comma 337 – sono apportate alcune modifiche agli articoli 8 e 27 della legge 125/2014, tra cui c’è una garanzia di ultima istanza con un’autorizzazione di spesa di 50 milioni di euro per l’anno 2019.

La CDP è un attore importante per il rafforzamento della cooperazione internazionale dell’Italia. A nostro avviso deve però provvedere a strutturarsi al meglio per la componente ‘cooperazione allo sviluppo’, anche al fine di potere competere con le analoghe istituzioni finanziarie europee di cooperazione. E’ indispensabile per questo un maggiore e più stretto coordinamento con l’Aics e la Dgcs, al fine di collegare maggiormente le specifiche capacità di CDP alle finalità della cooperazione allo sviluppo, così come la legge le ha definite. Si tratta di un’esigenza ancora più pressante ora che CDP è riconosciuta istituzione finanziaria dalla Commissione europea per gli investimenti del EFSD, Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile per cui è prevista una garanzia sovrana dell’UE di ben 60 miliardi di euro nei sette anni del prossimo bilancio. Non si tratta né deve trattarsi di investimenti tout court ma di cooperazione allo sviluppo e di sviluppo sostenibile. L’Agenzia e la Dgcs dovrebbe essere quindi maggiormente coinvolte nelle scelte.

IV – Proposte

In estrema sintesi, cosa suggeriamo al Parlamento?

i) L’incoerenza e lo scollamento delle politiche rischia di rendere l’azione italiana di cooperazione internazionale meno efficace rispetto ai risultati che si vorrebbero raggiungere ed agli obiettivi dell’Agenda 2030. Assicurare il massimo coordinamento delle attività dei ministeri coinvolti diventa quindi una priorità. Il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, con il supporto del ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dovrebbe assumere il ruolo politico che la legge 125/2014 gli ha affidato, a partire dall’assunzione vera del documento triennale di programmazione e di indirizzo della politica di cooperazione allo sviluppo.

ii) Data la forte riduzione delle richieste di protezione internazionale, il ministero dell’interno ha significative disponibilità di risorse finanziarie anche per progetti di sviluppo nei paesi della rotta migratoria nell’Africa mediterranea e subsahariana. Occorrerà evitare incrinature politiche e sovrapposizioni: da un lato facendo riferimento agli Esteri/Agenzia ed alle finalità della Legge 125 e dall’altro riferendosi all’Interno ed alla sicurezza, seguendo quindi differenti principi, criteri e modalità operative. E’ importante che siano garantite le finalità, la coerenza e l’unitarietà delle iniziative di cooperazione, come stabilito dalla legge 125/2014 che attribuisce “la responsabilità politica della cooperazione allo sviluppo al ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che ne stabilisce gli indirizzi e assicura l’unitarietà e il coordinamento di tutte le iniziative nazionali di cooperazione” (art. 11).

iii)   L’inattesa interruzione della progressione degli stanziamenti, il cui incremento era stato annunciato nella Nota di aggiustamento del Def, comporterà necessariamente un rallentamento nei rapporti di cooperazione e nella costruzione dei partenariati con paesi di interesse per l’Italia. Una correzione finanziaria al rialzo, già durante l’esercizio 2019 sancirebbe il passaggio dalle parole ai fatti nelle politiche di dialogo e di cooperazione in particolare con l’Africa mediterranea e subsahariana ed il vicino e medio Oriente.

iv) Senza un adeguato sostegno e forte interesse per il rafforzamento dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, come indicato nei paragrafi precedenti, il solo impegno e le sole competenze e buona volontà del personale non potranno essere sufficienti per assicurare un lavoro efficiente e di qualità, come viene loro richiesto.

Grazie, signora Presidente e Onorevoli Deputate e Deputati per averci ascoltato. Contiamo su più frequenti occasioni di dialogo e confronto. E’ a nostro avviso il modo per contribuire ad una sempre migliore cooperazione allo sviluppo ed al qualificato peso internazionale del nostro paese.

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